Aplikace pravidel veřejné podpory v oblasti životního prostředí

Poskytování veřejných prostředků na investice, jejichž účelem je zlepšení stavu životního prostředí nebo zvýšení míry jeho ochrany, může být relevantní z hlediska veřejné podpory, a to v případech, kdy podporu na environmentální projekty a aktivity získávají buď soukromé podniky, nebo také veřejnoprávní subjekty či domácnosti, které jsou ekonomicky aktivní. Projekty související s ochranou životního prostředí, jejichž veřejného financování se pravidla veřejné podpory týkají, jsou například instalace filtrů k záchytu znečišťujících látek do ovzduší, půdy nebo vody, provádění sanací kontaminovaných lokalit, investice do účinnějšího užívání zdrojů energie, jako např. zlepšování energetické efektivnosti zateplením plášťů budov, modernizací zařízení na spalování paliv, instalací zařízení na využívání odpadního tepla při výrobě apod.

Oblast ochrany životního prostředí úzce souvisí s odvětvím energetiky, proto pravidla veřejné podpory v oblasti životního prostředí upravují zároveň také podmínky podpory energetického sektoru – stanovují podmínky veřejné podpory produkce energie z obnovitelných zdrojů, podpory produkce elektřiny a tepla z kogeneračních jednotek, podpory investic do teplárenské infrastruktury, elektroenergetické přenosové a distribuční infrastruktury a další.

Pro ošetření veřejné podpory v oblasti životního prostředí lze v zásadě uvažovat o aplikaci všech následujících základních právních titulů (výjimek):

Aplikace Obecného nařízení o blokových výjimkách (dále jen "ONBV")
Individuální notifikace opatření Evropské komisi podle Pokyny pro státní podporu v oblasti klimatu, životního prostředí a energetiky na rok 2022 (dále jen „Pokyny CEEAG“)
Poskytnutí podpory v režimu de minimis
Aplikace režimu vyrovnávací platby za výkon služby v obecném hospodářském zájmu

A. ONBV

ONBV umožňuje poskytovat veřejnou podporu bez nutnosti jejího schválení ze strany Evropské komise. Administrace opatření podpory (programu nebo podpory ad hoc) dle ONBV je díky tomu relativně jednoduchá, což je na druhou stranu vyváženo o něco restriktivnějšími podmínkami než v případě notifikace opatření Evropské komisi podle Pokynů. Základním principem využití ONBV je limitace výše jednotlivých podpor na základě tzv. maximální intenzity podpory stanovené procentem z vymezených způsobilých nákladů.[2]

Kategorie podpor souvisejících s ochranou životního prostředí upravuje ONBV zejm. v článcích 36-49. Veškerá opatření podpory na ochranu životního prostředí, na něž je aplikováno ONBV musí respektovat rovněž ustanovení společná pro všechna opatření ONBV. U určitých typů environmentálně zaměřených projektů lze uvažovat o využití podmínek jiné kategorie ONBV, např. pokud jde o environmentálně-vzdělávací projekt, vhodná bude spíše aplikace podmínek kategorie podpory vzdělávání, pokud jde o projekt výzkumu nových environmentálně příznivých technologií, může být financovatelný v rámci kategorie podpory výzkumu, vývoje a inovací. Environmentálně blízký charakter má také kategorie podpory na náhradu škod způsobených některými přírodními pohromami. V některých případech může být využitelná také kategorie regionální investiční podpory, nicméně upozorňujeme, že tuto nelze uplatňovat na projekty v oblasti výroby a distribuce energie a v oblasti energetické infrastruktury.

Níže uvádíme výčet kategorií podpor na ochranu životního prostředí dle článků 36-49 ONBV. Vybrané kategorie jsou podrobněji rozebrány dále.

Investiční podpora, která podnikům umožní řídit se přísnějšími environmentálními normami, než jsou normy Unie, nebo zvyšovat ochranu životního prostředí v případě, že norma Unie neexistuje
Investiční podpora na veřejně přístupnou dobíjecí infrastrukturu nebo infrastrukturu plnicích stanic pro silniční vozidla s nízkými či nulovými emisemi uhlíku
Investiční podpora na včasné přizpůsobení se budoucím normám Unie
Investiční podpora na opatření ke zvýšení energetické účinnosti
Investiční podpora na projekty ke zvýšení energetické účinnosti budov ve formě finančních nástrojů
Investiční podpora na vysoce účinnou kombinovanou výrobu tepla a elektrické energie
Investiční podpora energie z obnovitelných zdrojů
Provozní podpora elektrické energie z obnovitelných zdrojů
Provozní podpora energie z obnovitelných zdrojů v malých zařízeních
Podpora v podobě úlev na ekologických daních podle směrnice 2003/96/ES
Investiční podpora na sanaci kontaminovaných lokalit
Investiční podpora na energeticky účinné dálkové vytápění a chlazení
Investiční podpora na recyklaci a opětovné použití odpadu
Investiční podpora na energetickou infrastrukturu
Podpora na ekologické studie

1) Investiční podpora, která podnikům umožní řídit se přísnějšími environmentálními normami, než jsou normy Unie, nebo zvyšovat ochranu životního prostředí v případě, že norma Unie neexistuje

Dle podmínek této kategorie lze financovat jakékoli investice, které svou technologickou inovativností umožňují příjemci dosáhnout lepšího stavu, než vyžadují environmentální normy EU, například investice k dosažení nižší úrovně škodlivých emisí, než je závazně stanoveno příslušnými Směrnicemi či Nařízeními EU. S výjimkou pořizování ekologických dopravních prostředků a instalace ekologických zařízení do dopravních prostředků nicméně nelze podpořit takové opatření, díky němuž by podnik dosáhl úrovně, kterou stanovuje již schválený, avšak dosud neúčinný předpis EU. Normou EU se rozumí například úroveň emisí spjatá s využíváním nejlepších dostupných technik (BAT), popř. jiné závazné technologické či environmentální standardy.

V rámci této kategorie je důležité dát si pozor na specifický způsob vymezení způsobilých nákladů, z nichž se stanoví maximální možná výše podpory. Způsobilé jsou totiž v zásadě pouze dodatečné investiční náklady, které skutečně zvýší úroveň ochrany životního prostředí. Takto vymezené způsobilé náklady v mnoha případech nemusí odpovídat veškerým investičním nákladům projektu. Způsobilými náklady jsou pouze ty náklady, které přímo souvisí se zvýšenou ochranou životního prostředí a lze je identifikovat jako samostatnou investici (např. náklady na instalaci různých typů filtrů), ve všech ostatních případech pak musí být od investičních nákladů odečteny náklady na tzv. „srovnávací investici“, tj. méně ekologicky příznivou investici, kterou by podnik pravděpodobně realizoval, kdyby veřejnou podporu nezískal. Poskytovatel by si tedy měl od žadatelů k podaným žádostem vyžadovat také věrohodné vyčíslení nákladů na takovéto srovnávací investice u příslušných typů investic za účelem prokázání způsobilosti nákladů.

Způsobilé náklady vymezené dle předchozího odstavce lze podpořit až do 40 % v případě velkých podniků, 50 % v případě středních a 60% v případě malých podniků. V rámci ČR (mimo Prahu) lze intenzitu dále navýšit o 15 procentních bodů u regionů v kategorii čl. 107 odst. 3 písm. a) SFEU, resp. o 5 % u regionů v kategorii čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Investiční projekt středního podniku realizovaný mimo Prahu může být tedy podpořen až do výše 65 % způsobilých nákladů. Celková výše podpory jednoho projektu může činit až 15 milionů EUR.

2) Investiční podpora na veřejně přístupnou dobíjecí infrastrukturu nebo infrastrukturu plnicích stanic pro silniční vozidla s nízkými či nulovými emisemi uhlíku

Podpora na zavedení dobíjecí infrastruktury nebo infrastruktury plnicích stanic pro dodávky energie silničním vozidlům s nulovými a nízkými emisemi pro účely přepravy, přičemž má poskytovatel zajistit, aby požadavek na dodávky vodíku z obnovitelných zdrojů dodržován po celou dobu ekonomické životnosti této infrastruktury.

Způsobilými náklady jsou náklady na výstavbu, instalaci nebo modernizaci dobíjecí infrastruktury nebo infrastruktury plnicích stanic. Zároveň jsou ovšem náklady na místní výrobní nebo skladovací zařízení vyrábějící nebo skladující elektrickou energii (náklady na místní zařízení na výrobu vodíku) vyloučeny.

Podstatným požadavkem pro tento typ podpory je, že je poskytována v rámci soutěžního nabídkového řízení na základě jasných, transparentních a nediskriminačních kritérií, a intenzita podpory může dosáhnout až 100 % způsobilých nákladů. Podpora poskytnutá jednomu příjemci ovšem nepřekročí 40 % celkového rozpočtu daného režimu.

Předtím je ale nutné, ověřit nezbytnost tohoto typu podpory, je nutné ověřit v otevřené veřejné konzultaci ex ante nebo prostřednictvím nezávislé tržní studie. Zejména je nutno ověřit, že je nepravděpodobné, že tato infrastruktura bude do tří let ode dne zveřejnění plánovaného opatření zavedena za komerčních podmínek. Výjimkou jsou členské státy, v nichž každá z kategorií bateriových elektrických vozidel (pro dobíjecí infrastruktury) nebo vodíkových vozidel (pro infrastruktury plnicích stanic) představuje méně než 2 % celkového počtu vozidel stejné kategorie registrovaných v daném členském státě.

Koncese nebo jiná pověření třetí strany k provozu podporované dobíjecí infrastruktury nebo infrastruktury plnicích stanic se musí řídit konkurenčními, transparentními a nediskriminačními podmínkami s náležitým zohledněním platných pravidel pro zadávání veřejných zakázek.

3) Investiční podpora na opatření ke zvýšení energetické účinnosti

V rámci této kategorie lze financovat z veřejných zdrojů investice do snižování energetické náročnosti ekonomických činností podniků či ekonomicky aktivních veřejných subjektů a domácností, jako například investice do zateplování plášťů budov, instalaci efektivnějších zařízení pro vytápění budov (kotlů) nebo investice do modernějších technologií za účelem dosažení energetických úspor ve výrobě. Stejně jako v předchozí kategorii nelze financovat opatření, kterými by žadatel naplnil budoucí závazné normy EU.

Způsobilé náklady se vymezují rovněž obdobně jako v předchozí kategorii, tj. buď jako náklady na samostatnou investici nebo při zohlednění hypotetické „srovnávací investice“. Způsobilé náklady lze podpořit až do 30 %, s možným navýšením pro malé a střední podniky a pro méně rozvinuté regiony. Celková výše podpory projektu může činit až 30 milionů EUR.

4) Investiční podpora na sanaci kontaminovaných lokalit

Tato kategorie upravuje podmínky investic do odstraňování ekologických škod prostřednictvím dekontaminace území. Investice musí vést k nápravě environmentálních škod, zejm. ve smyslu kontaminované půdy nebo povrchové a podzemní vody. V souladu se zásadou „znečišťovatel platí“ podporu nelze udělit v případech, kdy je známa osoba odpovědná za vzniklé škody, která je schopna nést náklady na odstranění škod. Evropská komise určila (viz rozhodnutí níže), že příslušná pravidla veřejné podpory jsou relevantní také pro případy sanací pozemků prováděných státními podniky.

Způsobilé náklady jsou veškeré náklady na sanační práce s odečtením navýšení hodnoty pozemku díky jeho rekultivaci, které lze podpořit až ze 100%. Navýšení (či nenavýšení) hodnoty pozemku musí být doloženo expertním posudkem. Celková výše podpory projektu může činit až 20 milionů EUR.

5) Investiční podpora na energeticky účinné dálkové vytápění a chlazení

V této kategorii lze financovat investice do soustav energeticky účinného dálkového vytápění a chlazení, např. soustav centrálního zásobování teplem, a to jednak do výstavby, rozšíření a modernizace produkčních jednotek a jednak do související distribuční sítě (rozvodů tepla).

V případě investic do produkčních jednotek musí být za účelem vymezení způsobilých nákladů celkové investiční náklady porovnány s náklady na běžnou konvenční (teplárenskou) výrobní jednotku. Způsobilé náklady lze podpořit až do výše 45%, s možným navýšením pro malé a střední podniky a méně rozvinuté regiony. Celková výše podpory investice do produkční jednotky může činit až 15 milionů EUR.

V případě investic do distribuční sítě jsou způsobilými veškeré investiční náklady. Výše podpory pak může pokrývat způsobilé náklady, od kterých je však nutno ex-ante odečíst předpokládaný budoucí provozní zisk (tj. rozdíl mezi diskontovanými provozními výnosy a náklady po celou dobu životnosti investice). Alternativně je možno podporou pokrýt způsobilé náklady a v podmínkách poskytnutí podpory zavést mechanismus zpětného vymáhání podpory ve výši provozních zisků (tzv. claw-back mechanismus). Celková výše podpory investice do distribuční sítě může činit až 20 milionů EUR.

6) Investiční podpora na energetickou infrastrukturu

Je třeba mít na paměti, že veřejnou podporu zakládají veškeré projekty do infrastruktury, která je později využívána pro ekonomické účely, byť by měla charakter infrastruktury sloužící potřebám široké veřejnosti. Jde také o případy podpory energetické infrastruktury – tj. investice do přenosové a distribuční elektroenergetické nebo plynárenské soustavy. V rámci této kategorie ONBV není možné poskytnout podporu na skladovací zařízení elektřiny nebo plynu, ropnou infrastrukturu, energetickou infrastrukturu, na níž není uplatněn režim tarifů a přístupu dle předpisů EU v oblasti vnitřního trhu s energií a energetickou infrastrukturu v nepodporovaných regionech (v rámci ČR v Praze).

Způsobilé náklady tvoří veškeré investiční náklady. Výše podpory musí zohlednit provozní zisk odečtením ex-ante nebo mechanismem zpětného vymáhání (stejně jako v předchozí kategorii). Celková výše podpory projektu může činit až 50 milionů EUR.

B. Pokyny CEEAG

K notifikaci opatření veřejné podpory dle Pokynů CEEAG je nutno přistoupit v případech, kdy na něj nelze aplikovat ONBV ani jiný typ výjimky (níže). Půjde zejména o případy, kdy podpora jednotlivému projektu překročí maximální strop celkové výše podpory dle ONBV; zamýšlený program či schéma podpory má být zaměřen na kategorie, které jsou zahrnuty pouze v Pokynech CEEAG a nikoli v ONBV. Je třeba upozornit, že oproti aplikaci ONBV má notifikace a související řízení s Evropskou komisí nevýhodu ve vyšší časové a administrativní náročnosti. Je třeba počítat s tím, že notifikační řízení se může protáhnout až na několik měsíců (v krajních případech i přesáhnout jeden rok), přičemž do doby jeho ukončení nesmí být notifikované opatření zahájeno.

Notifikace opatření veřejné podpory se provádí prostřednictvím Úřadu.[3] Evropská komise v rámci řízení o notifikaci posuzuje soulad notifikovaného opatření s vnitřním trhem na základě podmínek stanovených v Pokynech. Výsledkem řízení je rozhodnutí Komise

Pokyny CEEAG vstoupily v účinnost 27. ledna 2022, přičemž se počítá s přezkumem jejich relevantnosti v roce 2028. Evropská komise si ovšem vyhradila právo revidovat jejich znění kdykoli, bude-li to vyžadovat aktuální situace.

Výčet všech kategorií Pokynů CEEAG je uveden níže.

4.1. Podpora na snižování a pohlcování emisí skleníkových plynů, včetně podpory OZE a energetické účinnosti

4.2. Podpora na zlepšení energetické náročnosti a environmentální výkonnosti budov

4.3. Podpora na čistou mobilitu

4.4. Podpora na účinné využívání zdrojů a přechod k oběhovému hospodářství

4.5. Podpora na prevenci nebo snižování znečištění jiného než znečištění ze skleníkových plynů

4.6. Podpora na sanaci škod na životním prostředí, na obnovu přírodních stanovišť a ekosystémů, na ochranu nebo obnovu biologické rozmanitosti a na zavádění řešení založených na přírodě pro přizpůsobení se změně klimatu a její zmírňování

4.7. Podpora ve formě snížení daní nebo parafiskálních poplatků

4.8. Podpora na zabezpečení dodávek elektřiny

4.9. Podpora na energetickou infrastrukturu

4.10. Podpora na dálkové vytápění a chlazení

4.11. Podpora ve formě snížení poplatků za elektřinu pro energeticky náročné uživatele

4.12. Podpora na uzavření elektráren využívajících uhlí, rašelinu nebo roponosnou břidlici a na ukončení těžebních operací týkajících se těžby uhlí, rašeliny nebo roponosné břidlice

4.13. Podpora na studie nebo poradenské služby v oblasti otázek týkajících se klimatu, ochrany životního prostředí a energetiky

Hlavní změna Pokynů CEEAG oproti předchozím Pokynům EEAG spočívá v rozšíření rozsahu kategorií pro investice(např. infrastruktura pro čistou mobilitu, účinné využívání zdrojů, biologická rozmanitost)a technologie (napomáhající realizaci Zelené dohody pro Evropu – např. vodík z obnovitelných zdrojů, skladování elektřiny a odezvu na straně poptávky, dekarbonizaci výrobních procesů).

Nově je koncept stanovení hodnoty veřejné podpory postaven na nezbytnosti podpory v podobě určení výše mezery ve financování, která odpovídá čistým dodatečným nákladům ve srovnání s hypotetickým scénářem bez podpory. Dále je patrný důraz na investiční podporu, provozní podpora je chápána jako doplňková a okrajová. Pokyny CEEAG umožňují, aby výše podpory pokryla až 100 % mezery ve financování.

Pokyny CEEAG zavádějí od července 2023 požadavek veřejné konzultace u projektů přesahujících určité prahové hodnoty. Zjištěním názorů zainteresovaných subjektů v rámci veřejné konzultace má být zajištěno, že podpora bude skutečně směřovat na zlepšení ochrany klimatu a životního prostředí, bude omezena na nezbytné minimum k dosažení cílů v oblasti životního prostředí, a nebude nepřiměřeně narušovat hospodářskou soutěž ani integritu vnitřního trhu.

Při posouzení slučitelnosti bude EK analyzovat, zda podpora i) usnadňuje rozvoj určité hospodářské činnosti (pozitivní podmínka), a zároveň ii) nadměrně neovlivňuje podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem (negativní podmínka).

ad i) pozitivní podmínka

vymezení hospodářské činnosti, kterou předkládané opatření podpory usnadňuje, jejich pozitivních účinků pro společnost jako celek a případně její relevantnost pro konkrétní politiky Unie (členské státy musí popsat hospodářské činnosti, které budou v důsledku podpory usnadněny, a způsob, jakým je rozvoj těchto činností podporován)

motivační účinek podpory (motivační účinek je přítomen, pokud podpora motivuje příjemce, aby změnil své chování a zahájil další hospodářskou činnost nebo ekologičtější hospodářskou činnost, kterou by bez poskytnutí podpory nevykonával nebo by ji vykonával omezeným nebo jiným způsobem. Nelze podporovat náklady na činnost, kterou by příjemce v každém případě vykonával, podporou rovněž nelze kompenzovat běžná podnikatelská rizika hospodářské činnosti)

neporušení žádného příslušného ustanovení práva Unie

ad ii) negativní podmínka

potřeba státního zásahu (podpora je nezbytná, pokud členský stát prokáže, že je účinně zaměřena na zbytková selhání trhu, a to rovněž s přihlédnutím ke všem ostatním politikám a opatřením již zavedeným za účelem řešení některých identifikovaných selhání trhu)

vhodnost podpory (navrhované opatření podpory musí být vhodným politickým nástrojem k dosažení zamýšleného cíle podpory, tj. nesmí existovat méně narušující politika a nástroj podpory schopný dosáhnout stejných výsledků)

přiměřenost podpory (podpora omezená na minimum nutné k dosažení jejího cíle). Podpora se považuje za přiměřenou, pokud je částka podpory na jednoho příjemce omezena na minimum nezbytné k uskutečnění projektu nebo činnosti, na které je podpora poskytována. To je prokázáno, jestliže výše podpory odpovídá čistým dodatečným nákladům („mezera ve financování“) nutným k dosažení cíle daného opatření podpory ve srovnání s hypotetickým srovnávacím scénářem bez podpory

transparentnost podpory (v modulu Komise pro transparentnost státní podpory – TAM – poskytovatel zveřejní příslušné údaje o schválené podpoře; zejm. povinnost zaznamenat informace o každé jednotlivé podpoře udělené ad hoc nebo na základě režimu podpory, která je vyšší než 100 000 EUR.

zabránění vzniku nežádoucích negativních účinků podpory na hospodářskou soutěž a obchod

zvážení pozitivních a negativních účinků podpory (Komise porovná zjištěné negativní účinky opatření podpory na podmínky hospodářské soutěže a obchodu s pozitivními účinky plánované podpory na podporované hospodářské činnosti, včetně příspěvku podpory k ochraně životního prostředí a cílům energetické politiky a konkrétněji přechodu k činnostem, které jsou udržitelné z hlediska životního prostředí, a k dosažení právně závazných cílů evropského právního rámce pro klima a cílů Unie v oblasti energie a klimatu pro rok 2030).

Konkrétní kategorie Pokynů CEEAG mají pak nad rámec těchto společných zásad předepsány dodatečné detailní podmínky, které musí notifikovaná opatření splňovat, aby mohla být Komisí uznána za slučitelná s vnitřním trhem. Posouzení ze strany Evropské komise je velmi komplexní, proto by veškeré připravované režimy podpor dle Pokynů CEEAG měly být ze strany národních gestorů detailně konzultovány s Úřadem již v období přípravy, dříve než bude prostřednictvím (pre)notifikace předložena k posouzení Evropské komisi.

C. Režim de minimis

Většinu investičních i provozních typů podpor souvisejících s ochranou životního prostředí je možné financovat rovněž v režimu de minimis (podpory malého rozsahu) v souladu s Nařízení Komise č. 1407/2013 na podporu de minimis, a to zejm. v případech nízkých částek podpory.

D. Služby v obecném hospodářském zájmu

Některé environmentálně zaměřené služby a s nimi související investice lze ze strany veřejných orgánů financovat také v režimu vyrovnávací platby za výkon služby v obecném hospodářském zájmu (SOHZ). Jde o zvláštní typ služeb poskytovaných v zájmu široké veřejnosti, jejichž kvalita a rozsah je přímo závislá na veřejném financování, tzn. trh sám není schopen je v potřebné kvalitě a rozsahu zajistit.

V oblasti ochrany životního prostředí mohou tento typ služeb představovat zejm. odpadové nebo vodohospodářské služby v oblastech, kde tyto služby nejsou komerčně zajímavé. U SOHZ v jiných odvětvích (např. zdravotnictví) lze jako součást vyrovnávací platby financovat také ekologické záměry spojené s jejich poskytováním, např. zvyšování energetické účinnosti poskytování SOHZ.

Upozornění: Výše uvedený text slouží pouze pro informační účely a v žádném případě nenahrazuje platnou právní úpravu.